Дайте различия между парламентской, президентской и президентско-парламентской республикой. Президентская и парламентская формы правления Формирование правительства на парламентской основе

Страница 2 из 4

§ 2. Формирование, состав и структура правительства в зарубежных странах

Формирование правительства

Конституция и текущее законодательство, как правило, срав­нительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства.

Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна - формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель - внепарламентский способ образования высше­го органа государственного управления. Он типичен для прези­дентских республик, стран с монократическими режимами и дуа­листических монархий.

Каждая из моделей имеет значительное число разновиднос­тей. В большинстве парламентских монархий и республик пре­мьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно про­грамму правительственной деятельности, на утверждение парла­мента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Ита­лия). Только после получения инвеституры производится оконча­тельное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если ка­кая-либо партия или блок партий располагает абсолютным боль­шинством депутатских мандатов на пост премьер-министра авто­матически назначается лидер победившей партии (коалиции). По­добная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.

Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства про­водит консультации с лидерами партий, представленных в парла­менте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бель­гия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулис­ные переговоры с руководством партий, представленных в парла­менте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны слу­чаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризи­сы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не уда­ется, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком час­того голосования, на практике путем различного рода сделок до­стигаются компромиссные решения.

В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется про­цедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канц­лера предлагается президентом и считается избранным, если по­лучил абсолютное большинство голосов. В Японии в случае разно­гласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается канди­дат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, распола­гавшее поддержкой лишь 10% депутатов.)

Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих приме­ров такого рода - Швейцария, где Федеральный совет (прави­тельство) в составе семи человек избирается на совместном засе­дании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.

На практике процедурные различия в порядке формирова­ния правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании прави­тельства и назначении его главы принадлежит руководству поли­тических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы пра­вительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить боль­шинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находя­щаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "тене­ вой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.

Примерно таким же образом решается проблема формирова­ния правительства победившей партией в тех освободившихся странах, где восприняты в той или иной мере принципы парламента­ризма (Индия, Малайзия, Сингапур).

Определенной спецификой отличается процедура формиро­вания правительства в республиках со смешанной формой прав­ления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-ми­нистр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правитель­ства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать фор­мирование правительства лидеру победившей партии.

В президентских республиках глава государства сам являет­ся носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президен­том формально "по совету и с согласия Сената". Однако на прак­тике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Го­раздо больше возникает проблем с отысканием таких кандида­тов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.

Состав и структура правительства

В состав правительства помимо его главы входят обычно го­сударственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других - считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министра­ми именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, изве­стный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с мини­стром для руководства департаментом назначается статс-секре­тарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ве­домства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты. Парла­ментские секретари включаются в состав правительства в сравни­тельно небольшом числе государств (Великобритания и некото­рые другие). Их основное назначение - поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.

В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фик­сированные структура и численный состав правительства отсут­ствуют. Они определяются всякий раз при создании нового пра­вительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет есте­ственные пределы. Определенное влияние оказывают нацио­нальные традиции, соглашения между различными политически­ми силами, особенно при формировании коалиционных прави­тельств. Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп. Иног­да распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, напри­мер, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными поли­тико-религиозными общинами.

В отдельных странах, например в США и Швейцарии, зако­нодательство устанавливает строго лимитированное число мини­стров - членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, воен­но-воздушных сил). Последние министерства по времени созда­ния - министерство транспорта, министерство энергетики и ми­нистерство образования. Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генераль­ный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почт­мейстер"). Министерства носят официальное наименование депар­таментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабине­та и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а не­которые министерства вынуждены осуществлять далеко не свой­ственные им функции. Выход из подобного положения вашингтон­ская администрация нашла в создании помимо кабинета двух дру­гих разновидностей центральных административных органов - исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).

Законодательство ряда стран устанавливает некоторые фор­мальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатско­го мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовмес­ тимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии, контролирующей боль­шинство мест в парламенте, применяется обычно прямо проти­воположное правило. В Великобритании, например, премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депу­татами Палаты общин.

Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.

Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной вла­сти. На практике подбор членов правительства в решающей сте­пени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств. Во многих зарубежных стра­нах заметно возрастает участие в правительстве представителей профессиональной бюрократии и технократии. Они полностью до­минируют в аппарате премьер-министра и министров.

Срок полномочий правительства определяется на основе раз­личных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной вла­сти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парла­менте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мо­бильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, сред­ний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5-3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сме­нилось почти полсотни правительств. В президентских республи­ках смена главы государства влечет за собой создание нового пра­вительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-мини­стра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным измене­ниям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе пра­вительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.

Порядок деятельности правительства

Функционирование правительства как коллегиального орга­на при решении политических проблем и вопросов общего управ­ления во многом зависит от формы правления и характера поли­тического режима, расстановки политических сил, сложившихся традиций и обыкновений. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, и какая-либо строгая периодичность в их созыве отсут­ствует. Основной формой работы кабинета остается не столько коллективное обсуждение, сколько решение вопросов тем или иным руководителем правительственного департамента, путем непосредственного их обсуждения с президентом. При рассмотре­нии вопросов, затрагивающих интересы многих ведомств, напри­мер бюджетных, проводятся многочисленные совещания заинте­ресованных руководителей (нередко под председательством пре­зидента), в ходе которых отрабатывается проект решения. В таких совещаниях, в частности в США, принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие чины аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.

В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очеред­ных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяются главой исполнительной власти. Дела, вы­носимые на рассмотрение, готовятся заинтересованным министром и докладываются им. Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается и согласовывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых, в зави­симости от характера вопроса, на временной или постоянной осно­ве. Большую часть времени заседания правительства обычно за­нимают рутинные вопросы, связанные, например, с производством разного рода назначений и перемещений гражданских и военных чинов. Дискуссия в большинстве случаев проводится по вопросам, по которым не достигнуто предварительное согласие. На заседа­ниях заслушивается также информация по различным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет обыч­но присутствующий на нем специальный чиновник, вроде гене­рального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.

Процедура работы правительства зависит от его структур­ных особенностей в отдельных странах. Во Франции основные воп­росы, отнесенные к ведению правительства, рассматриваются на заседаниях Совета министров, которые проводятся под председа­тельством президента Республики, а не премьер-министра. Про­екты решений (актов), выносимых на заседание совета министров в обязательном порядке рассматриваются предварительно Госу­дарственным советом. Однако заключение последнего обязатель­ной силы не имеет. Заседания правительства в форме кабинета проводятся под руководством премьер-министра. Именно здесь решается большинство вопросов управления, особенно в эконо­мической и социальных областях. В условиях "сосуществования" роль кабинета и премьер-министра заметно возрастает.

Во многих странах наиболее важные и существенные вопро­сы зачастую не выносятся на заседание правительства, а решаются в рамках значительно более узких по составу органов. В Великобритании, например, функционирует внутренний кабинет, состоящий из премьер-министра, канцлера казначейства, мини­стров иностранных дел и обороны и некоторых других. Все боль­шее распространение получает система комитетов кабинета. Та­кие комитеты создаются на постоянной или временной основе, и их число и специализация варьируется в разных странах. В ФРГ, на­пример, их больше десятка. Причем Федеральный совет безопасно­сти ФРГ, существующий на правах комитета кабинета, согласно его регламенту наделён правом окончательного решения вопросов, если это прямо не отнесено законом к компетенции другого органа. Весьма активно действовал созданный под руководством премьер-министра Комитет внутренней безопасности во Франции.

В ряде стран предусмотрено учреждение чрезвычайного ко­митета, который может перенимать функции правительства в не­которых специальных областях. Так, в период Фолклендского кри­зиса, приведшего к вооруженному столкновению с Аргентиной в 1982 году, в Великобритании был создан военный кабинет, вклю­чавший премьер-министра, министра обороны, председателя кон­сервативной партии, министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты общин. В рамках военного кабинета - он официально именовался "Комитет по оборонной и внешней по­литике (Южная Атлантика)" - решались все вопросы, связан­ные с ведением войны.

Сужение круга лиц, участвующих в принятии правительствен­ных решений, недостаточная гласность, а зачастую закрытый ха­рактер процедуры подготовки и принятия ответственных реше­ний все чаще приходят в столкновение с демократическими прин­ципами и ценностями, что все чаще приводит к осуждению подобных действий международными правозащитными организа­циями. Это все чаще подтверждает и практика Европейского Суда по правам человека, чья обязательная юрисдикция распространя­ется на 40 европейских государств.

Нормативные правовые акты правительства

Решения, принимаемые правительством или от его имени гла­вой исполнительной власти либо комитетом кабинета, могут зна­чительно различаться по своей юридической природе. Директивы и указания, даваемые правительством, не обязательно облека­ются в определенную правовую форму, хотя их политическое зна­чение неоспоримо. Таковы, например, указания и директивы ми­нистру или иному должностному лицу, ответственному за прове­дение правительственной политики в конкретных областях. Однако наиболее значимые решения, порождающие правовые последствия и юридическую ответственность за их исполнение, облекаются в форму правовых нормативных актов. Такого рода акты исполни­тельной власти могут носить различные наименования в отдельных странах. В США - это исполнительные приказы президента, в Великобритании - приказы королевы в совете, во Франции - ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламентарныеакты" прави­тельства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, орга­низации и осуществления государственного управления.

Согласно "классической" конституционной доктрине, акты исполнительной власти квалифицировались как подзаконные, при­нимаемые на основе и во исполнение закона. Современные докт­рина и практика все дальше отходят от этой концепции. В резуль­тате регулирование общественных отношений актами исполнитель­ной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона - исключением. Так, во Франции закон не может втор­гаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования за­конодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются во Фран­ции в Совете министров по получении предварительного заклю­чения Государственного совета. Они именуются ордонансами и под­писываются главой государства, премьер-министром и заинтере­сованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром. Акты, издаваемые министрами, именуются постановлениями (иногда к ним приравниваются инструкции) и по своей юридической силе уступают ордонансу и декрету.

Главный вид нормативного правового акта правительства в Великобритании - приказ королевы в совете. Он принимается либо на основе королевской прерогативы, то есть полномочий короны, не отмененных писаным законодательным актом, либо в качестве акта делегированного законодательства. Так как в Великобрита­нии нет писаной конституции, общее право образуют судебные прецеденты, статутное право имеет массу пробелов, то факти­чески кабинет, используя королевскую прерогативу, принимает регламентарные акты совершенно самостоятельно.

Акты исполнительной власти носят общеобязательный харак­тер, они действуют на всей территории страны и образуют важ­нейшую составную часть национального права. Возрастание роли правительства в государственном механизме предопределяет и меняющийся статус актов исполнительной власти, заметно потес­нивших позиции закона.

Конституция и текущее законодательство, как правило, сравнительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства.

Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства.

Одна - формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель - внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления. Он типичен для прези-дентских республик, стран с монократическими режимами и дуа-листических монархий.

Каждая из моделей имеет значительное число разновидностей. В большинстве парламентских монархий и республик премьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно программу правительственной деятельности, на утверждение парламента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Италия). Только после получения инвеституры производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если какая-либо партия или блок партий располагает абсолютным большинством депутатских мандатов на пост премьер-министра автоматически назначается лидер победившей партии (коалиции). Подобная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.

Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы

того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулисные переговоры с руководством партий, представленных в парламенте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны случаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризисы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не удается, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком частого голосования, на практике путем различного рода сделок до-стигаются компромиссные решения.

В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется процедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канцлера предлагается президентом и считается избранным, если получил абсолютное большинство голосов.

В Японии в случае разногласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, распола-гавшее поддержкой лишь 10% депутатов.)

Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих примеров такого рода - Швейцария, где Федеральный совет (правительство) в составе семи человек избирается на совместном заседании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.

На практике процедурные различия в порядке формирования правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находящаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "теневой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.

Примерно таким же образом решается проблема формирования правительства победившей партией в тех освободившихся стра-

нах, где восприняты в той или иной мере принципы парламентаризма (Индия, Малайзия, Сингапур).

Определенной спецификой отличается процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции, согласно Конституции 1 9 5 8 г. , премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей партии.

В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президентом формально "по совету и с согласия Сената". Однако на практике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Гораздо больше возникает проблем с отысканием таких кандидатов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.

Идея о переходе к формированию российского правительства на основе парламентского большинства – партией или коалицией партий, завоевавших на выборах в Государственную думу свыше половины депутатских мандатов, – как известно, давно имеет определенное хождение в отечественном "политическом классе". В последнее время она снова оказалась в "повестке дня", но лишь сравнительно небольшая часть рядовых российских избирателей это заметила: 28% участников опроса заявили, что "знают" (8%) или "что-то слышали" (20%) о том, что некоторые политики выступают за такой порядок формирования правительства; остальные же либо впервые услышали об этом от интервьюеров (60%), либо затруднились с ответом.

Тем не менее, половина опрошенных смогла так или иначе оценить эту идею: 24% – позитивно, 27% – негативно, причем подавляющее большинство давших как ту, так и другую оценку ответили и на открытые вопросы о том, почему они одобрили или не одобрили ее. Очевидно, что не только респонденты, ничего не знающие о высказываниях российских политиков на эту тему, но и "что-то слышавшие" об этих высказываниях не имеют, как правило, практически никакого представления об аргументации, используемой сторонниками и противниками такой инновации. Поэтому их собственные суждения по этому поводу не столько воспроизводят аргументы политиков и экспертов, сколько отражают представления рядовых граждан о том, как должны строиться отношения между политическими партиями и правительством.

Однако прежде, чем мы обратимся к этим суждениям, следует отметить, что позиции респондентов весьма ощутимо варьируются в зависимости от их электоральных пристрастий: если сторонники "Единой России" довольно решительно отвергают идею "партийного правительства" (21% – одобряют ее, 37% – не одобряют), то приверженцы КПРФ еще более определенно высказываются в ее пользу (соответственно, 39% и 16%). Этот факт не может быть объяснен какими-либо ситуационными предвыборными расчетами: как показывают исследования ФОМа, сторонники "Единой России" оптимистичнее в оценках перспектив "своей" партии на предстоящих выборах, чем приверженцы компартии. К тому же очевидно, что шансы "партии власти" на формирование коалиции большинства в Государственной думе – коалиции, которая в случае принятия принципа "партийного правительства" могла бы установить контроль над Белым домом, – выглядят намного предпочтительнее, чем шансы КПРФ. Так что едва ли можно предположить, что благожелательность коммунистического электората к этой идее обусловлена надеждами на политические дивиденды именно для партии Г. Зюганова, – да и в ответах тех, кто поддерживает данную инновацию, на открытый вопрос о причинах их позитивного отношения к ней этот мотив практически не слышен. В чем же тогда дело?

Чтобы разобраться в этом, следует обратить внимание на первую реакцию участников фокус-групп на само понятие "партийное правительство" и вопросы, касающиеся достоинств и недостатков такой схемы формирования высшего органа исполнительной власти.

Когда модератор московской фокус-группы спрашивает респондентов, понимают ли они, что означает словосочетание "партийное правительство", происходит следующий – на первый взгляд, довольно загадочный – обмен репликами:

• "1-я участница: Ну это коммунисты, что ли, во главе будут?

2-й участник: Партия у нас одна.

1-я участница: Я неправильно поняла Вас. Я, например, так поняла: коммунисты во главе правительства.

Модератор: У Вас есть какая-то версия?

3-я участница: Нет, это, наверное, любая партия, которая дает место правительству. Только с одной партией.

Модератор: А у Вас?

4-й участник: Коммунистическая партия, потому что коммунисты... " (ДФГ, Москва).

Последнего участника никто не перебивает; он сам теряет мысль, будучи, кажется, не в силах объяснить, почему у него возникла такая ассоциация.

Чуть позже модератор спрашивает у одной из респонденток: "если правительство формируется той партией, которая во время выборов набрала большинство голосов в парламенте", то это хорошо или плохо? И респондентка, обладательница высшего филологического образования, сторонница Г. Явлинского, говорит, что это очень плохо, поскольку "получается какое-то единовластие, как при застое, то есть никакой оппозиции, вообще ничего; есть одна партия, которая как бы свой курс всем навязывает". После чего на уточняющий вопрос о недостатках кабинета, сформированного одной партией, отвечает одним словом: "тоталитарность" .

Откликаясь на это, еще несколько участников групповой дискуссии соглашаются, что ее опасения не беспочвенны. Один из них объясняет свое настороженное отношение к идее "партийного правительства" так:

• "Потому что сверху донизу пойдет – это партия, партия, партия"
(ДФГ, Москва).

На другой фокус-группе обсуждение данного сюжета начинается следующим образом:

Модератор: А как вы понимаете словосочетание "партийное правительство"? Что это значит?

1-я участница: По всей видимости, принадлежащее какой-то одной партии. Хотя, в принципе, могут и сочетаться несколько партий.

1-й участник: У меня ассоциации сразу возникают с коммунистами.

2-й участник: С партбилетами, да?

1-я участница: Да, с тем строем" (ДФГ, Воронеж).

Нечто подобное происходит и на третьей фокус-группе: после того как респонденты, отвечая на вопрос модератора, говорят, что "партийное правительство" – это практика, при которой "какая партия победила, та и создает правительство" , один из участников дискуссии без видимого повода, но зато весьма темпераментно бросается на защиту многопартийности.

1-й участник: Они и нужны – партии. Если одна партия будет править, это уже будет не то. Но если будет вторая, то это уже будет дисбаланс какой-то.

2-й участник: Будет контроль.

1-й участник: Нужна многопартийность.

3-я участница: Это прогресс.

1-й участник: Нужна многопартийность, чтобы был дисбаланс какой-то. А если будет однопартийность, то это будет то, что у нас раньше было" (ДФГ, Санкт-Петербург).

Таким образом, оказывается, что идея о формировании правительства на партийной основе ассоциируется в сознании многих наших сограждан с советским прошлым, причем такие ассоциации возникают легко и спонтанно. Участники фокус-групп даже не пытаются понять и объяснить своим собеседникам, почему упоминание о "партийном правительстве" побуждает их говорить о коммунистах, однопартийной системе, о "том строе". Более чем поверхностная аналогия между системой, предполагающей регулярную смену правительств по воле избирателей, дающих мандат на управление государством той или иной партии, и партийно-государственным симбиозом советского образца в известной мере провоцируется, вероятно, уже семантическим сходством: словосочетание "партийное правительство" напоминает накрепко засевшие в памяти советского человека клише – такие, как "постановление партии и правительства", и т.п.

Распространенность этой спонтанной аналогии, очевидно, и предопределяет отмеченную выше зависимость между электоральными предпочтениями граждан и их взглядами относительно желательности или нежелательности перехода к "партийному правительству".

При этом следует отметить, что участники опроса, поддержавшие эту идею, сравнительно редко напрямую аргументировали свою точку зрения ссылками на советский опыт – такие ссылки встречаются примерно в 5% высказываний респондентов, одобряющих предложение о "партийном правительстве" (1% от всей выборки):

• "Партия лучше вела, жизнь была лучше"; "вспоминаю хорошую жизнь при однопартийной системе"; "как при социализме – будет порядок"; "жилось легче, лучше было при партии"; "раньше был порядок, люди работали, заводы работали, то есть при партийном руководстве будет больше порядка"; "будет работа, как раньше – при коммунистах, жизнь наладится"; "когда раньше существовала КПСС, она и руководила, и жили мы хорошо; так и сейчас надо: если партия победила, пусть она и формирует правительство"
(открытый вопрос).

Однако и в некоторых других высказываниях сторонников "партийного правительства", вроде бы напрямую не апеллирующих к советскому опыту, сквозит мысль о том, что переход к этому принципу формирования правительства позволит уйти от "издержек", обусловленных политическим плюрализмом, многопартийностью. Респонденты говорят, например: "меньше будем депутатов кормить"; "меньше будем думцев содержать, порядка больше". В действительности переход к формированию правительства парламентского большинства, разумеется, никакой "экономии" за счет депутатского корпуса не предполагает, и если респонденты говорят об этом, то лишь потому, что "партийное правительство" в их восприятии предстает как правление одной партии, несовместимое с реальным парламентаризмом. Не случайно один из респондентов, объясняя свое согласие с этой идеей, декларирует: "Я вообще за однопартийность".

А некоторые сторонники "партийного правительства" высказываются на эту тему в тональности, живо напоминающей риторику о "ведущей и направляющей" роли партии, о непреходящем "единстве партии и народа" и т.д.

• "Честность – основное качество партийных работников"; "будут отчитываться и отвечать перед партией и народом"; "в партии знают людей, могут назначить достойных".

Однако значительно чаще ассоциации с советским прошлым возникают у тех респондентов, которые отвергают идею "партийного правительства". Некоторые из них прямо говорят о том, что подобный опыт – оцениваемый ими негативно – у нашей страны уже был:

• "Уже в советское время так было – ничего хорошего это не дало"; "был печальный опыт с КПСС"; "отдает прошлым";
"не хочу коммунизма"; "это возврат назад, к коммунистическим временам"; "у нас уже была одна партия"; "опять придем к единовластию"; "с ней сталкивались 74 года"; "это будет то же самое, что и Политбюро: от чего ушли, к тому и придем"; "был опыт с коммунистической партией"

Другие, не ссылаясь прямо на опыт прошлого, прогнозируют установление диктата одной партии и крушение демократического порядка:

• "Это будет тоталитарное правительство, рука руку будет мыть"; "одна партия может захватить всю власть"; "будет навязывание всем партийного мнения"; "партийная монополия"; "не будет альтернативы правительству"; "будет только одно мнение и одна политика"

Третьи высказываются за то, чтобы в правительстве были представлены разные партии:

• "Нужны разные партии и в правительстве";
"в правительстве должны быть люди, представляющие разные взгляды, отстаивающие разные права"; "чем больше мнений, тем лучше"; "одна партия ничего путного не придумает"; "в правительстве должна быть разнопартийная система выбора"; "в правительство должны входить разные представители партий с разными взглядами"; "а почему только одна партия должна быть в правительстве?" (открытый вопрос, 3% ответов).

Представления о том, что переход к "партийному правительству" чреват уничтожением политического плюрализма, навеяны, безусловно, воспоминаниями о советской эпохе. В совокупности высказывания, несущие на себе отпечаток таких воспоминаний, составляют не менее трети ответов респондентов, возражающих против рассматриваемой инновации.

Довольно многочисленные реплики респондентов, выступающих за многопартийность в правительстве, могут вызвать удивление: казалось бы, перспектива межпартийных разногласий в Кабинете министров должна восприниматься россиянами крайне негативно – ведь они и так зачастую упрекают правительство и отдельных его представителей в том, что последние занимаются "политикой", пренебрегая своими прямыми обязанностями. Однако следует учесть, что многие из наших сограждан трактуют само понятие "правительство" расширительно, имея в виду не столько высший орган исполнительной власти, сколько всю совокупность "правящих", едва ли не весь истэблишмент. Такая подмена понятий ведет, очевидно, к тому, что многие трактуют идею об однопартийном правительстве превратно: как предложение о полном отстранении всех прочих партий от процесса принятия решений. Высказываясь за участие разных партий в "правительстве", они, соответственно, ратуют не столько за межпартийные дебаты на заседаниях Кабинета министров, сколько за политический плюрализм в России. Во всяком случае, некоторые высказывания против идеи "партийного правительства" свидетельствуют об этом вполне определенно:

• "Система должна быть многопартийная – при однопартийной системе мы уже жили, больше не хотим"; "оппозиция нужна всегда"; "от разных партий – разные мнения, в одной партии все спелись"; "одна партия – одно мнение, этого мало"; "она не может, одна партия, знать за всех".

При этом, однако, примерно каждый десятый из числа противников идеи "партийного правительства" аргументирует свою точку зрения диаметрально противоположным образом: негативно оценивая многопартийность как таковую, они полагают, что участие партий в формировании правительства обернется хаосом:

• "Сама многопартийность напоминает стадо"; "будет разногласие в правительстве"; "базара будет много слишком, никогда не придут к единому мнению"; "будут тянуть в разные стороны"; "партии не найдут между собой компромисса"
(открытый вопрос, 2% ответов).

Еще чаще критики обсуждаемого предложения просто говорили об эгоизме партий и признавались в неприязни как к действующим партиям, так и к этому политическому институту в принципе – такие высказывания составляют четверть всех реплик противников "партийного правительства".

• "Своих людей пропихнут – и будут прикрывать"; "партия решает только свои задачи"; "будут ставить людей, угодных им, а не народу"; "жулики выдвинут своих жуликов"; "это будет связано с коррупцией"; "партии ничего не сделали хорошего"; "я партий вообще не признаю никаких"; "ни одна партия сегодня не заслуживает доверия"; "надоели эти партии, а спросить не с кого"
(открытый вопрос, 5% ответов).

Приводился и другой аргумент, органически связанный с этой же неприязнью к партиям, с недоверием к данному институту: респонденты говорили о том, что правительство должно формироваться исключительно как команда профессионалов, которые могут состоять в разных партиях либо – что, по мнению некоторых, еще лучше – быть беспартийными.

• "Нужно выдвигать профессионала, невзирая, в какой партии он состоит"; "специалисты могут быть в разных партиях"; "правительство должно быть сформировано из умных людей даже тех партий, которые не прошли в выборах"; "я верю в человека, а не в партию"; "демократичнее беспартийное правительство"; "в правительстве должны быть профессионалы, хозяйственники"; "считаю, что правительство не должно быть партийным"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Следует отметить, что если идея "партийного правительства", как мы видели, довольно часто порождает ассоциации с советским опытом, то ассоциации с опытом западных стран, в которых принцип формирования правительства на основе парламентского большинства реализуется на практике, возникают у респондентов гораздо реже. Лишь примерно каждый двадцатый из числа сторонников этой идеи ссылается на мировой опыт:

• "Международный опыт показывает"; "так принято в цивилизованных странах"; "в других странах есть такая система – будем учиться, раз сами не можем"; "во многих странах Европы так делают – и нормально"; "во всем мире так, это мировая практика"; "везде так, во всем мире"
(открытый вопрос, 1% ответов).

Впрочем, надо сказать, что наши соотечественники имеют, как правило, более чем смутные представления о том, как формируются правительства в западных демократиях. Участники петербургской фокус-группы уверенно говорили, например, что в США оно формируется совместно республиканцами и демократами, которые якобы представлены в нем в пропорциях, определяющихся результатами выборов.

Лишь один из участников фокус-групп, инженер из Воронежа, более или менее содержательно высказался по поводу того, что переход к "партийному правительству" неизбежно повлек бы за собой перераспределение властных полномочий между парламентом и президентом.

• "Если мы хотим себе парламентскую республику, как Франция или Англия – по-моему, короче, в Англии премьер-министр управляет всеми делами, – тогда нам надо перераспределить полномочия. Как присутствующие здесь представляют себе перераспределение полномочий от президента к парламенту, кроме как через гражданскую войну? Я – пока никак, если честно. Я не могу себе представить, чтобы люди, администрация президента, да и сам президент добровольно сложили с себя все полномочия, как бы ушли в сторону. Мы просто говорим о тех вещах, которые просто физически сейчас, в данный момент неосуществимы. Мы можем этого хотеть, мы можем развивать дискуссию по этому поводу в Думе, там, не знаю, в Совете Федерации, где угодно, но на данный момент у нас президентское государство, и оно будет президентским, как бы, в ближайшие, ну, сколько-то лет. И смысла нет сейчас этим заниматься. Представляете, допустим, у нас у премьер-министра будут полномочия какие-то мощные, и у президента останутся такие же мощные полномочия. Даже если они не совсем полностью будут пересекаться, хотя это очень сложно сделать, то все равно это будет беспредел"
(ДФГ, Воронеж).

За исключением этого респондента (явно не знающего, отметим, что и в президентских республиках правительства иногда формируются на основе парламентского большинства, – Францию он, как мы видели, называет "парламентской республикой"), никто из участников групповых дискуссий не пытался рассматривать идею о переходе к "партийному правительству" с точки зрения возможных последствий ее реализации для политической системы и государственного строя России в целом.

Тем не менее, примерно каждый десятый противник этой идеи из числа участников массового опроса говорил о том, что формирование правительства должно оставаться прерогативой президента:

• "Правительство – рабочий орган президента, и президент должен решать, кому его формировать"; "за работу правительства отвечает президент"; "правительство должен формировать президент"; "в нашей стране правление президентское, значит, и формировать правительство должен президент"
(открытый вопрос, 2%).

При этом многие сторонники "партийного правительства" подчеркивали, что данный принцип формирования кабинета позволяет избирателям напрямую влиять на его состав, а также гарантирует ответственность правительства перед гражданами – иначе говоря, апеллировали к принципу народного суверенитета. Причем в целом эти доводы звучали примерно в половине ответов респондентов, позитивно оценивающих идею о формировании правительства на основе парламентского большинства.

• "Если выбрало большинство, это наиболее точное мнение народа"; "пусть управляют те, кому больше народ доверяет"; "так и должно быть в принципе – тогда оно будет правительством доверия"; "мы же их выбираем"; "за партию голосуют, и они имеют право формировать правительство"; "это будет народом избранное правительство"; "это наш выбор, это демократия"; "мы выбираем – нужно, чтобы они и работали"
(открытый вопрос, 7% ответов).
• "Большая ответственность перед избирателями, страной"; "хотя бы будет ответственность какая-то, чтобы не на кого было сваливать"; "должна партия отвечать"; "есть кого за жабры взять – ответственность будет"; "если пришел к власти, диктуешь законы, то и отвечай за их исполнение"; "хоть кто-то за что-то отвечать начнет: на следующих выборах за эту партию голосовать никто не будет"; "так как партия будет отвечать за все, она будет стремится все делать хорошо"; "их выбрали мы, а они должны нести ответственность"
(открытый вопрос, 3% ответов).

Стоит отметить, что с точки зрения реализации принципа народного суверенитета различия между "партийным правительством", формируемым по результатам парламентских выборов, и правительством, которое формируется главой государства, приобретающим легитимность в ходе президентских выборов, далеко не столь принципиальны, как это кажется многим рядовым гражданам – а, кстати, и некоторым российским экспертам, обсуждающим эту проблему: едва ли можно всерьез утверждать, что, скажем, английская демократия в этом отношении более "демократична", нежели американская.

Однако весьма показательно, что перспектива перехода к формированию правительства на основе парламентского большинства рассматривается нашими согражданами по преимуществу не столько в "технической", сколько в "идеологической" плоскости. Возможно, это связано с низким уровнем компетентности в подобных вопросах.

Так или иначе, и сторонники "партийного правительства", и его противники выглядят чрезвычайно разнородными по своим идеологическим, ценностным установкам. Среди оппонентов рассматриваемой инновации немало как убежденных приверженцев политического плюрализма, опасающихся возврата к "единовластию", так и людей, испытывающим стойкую неприязнь к любым партиям и институту многопартийности. Но еще более причудливо выглядит идеологический профиль тех, кто выступает за "партийное правительство": основные мотивы согласия с этой идеей – ностальгия по советским временам, с одной стороны, и приверженность фундаментальному для демократического сознания принципу народного суверенитета – с другой.

Сергей Шахрай. Правительство парламентского большинства.

Вопрос о формировании в России правительства парламентского большинства неоднократно поднимался на протяжении 90-х годов прошлого века. Ставила его, главным образом, левая оппозиция, причем в чрезвычайно эмоциональной и политизированной форме, поэтому до какого-либо серьезного обсуждения самой идеи (не говоря уже о возможных механизмах ее реализации) дело так и не дошло. Ответ был один – создать правительство парламентского большинства без изменения действующей Конституции Российской Федерации невозможно. Однако чисто юридически такой ответ является неверным, поскольку порядок выбора Президентом Российской Федерации кандидатуры нового премьер-министра в Основном законе детально не регламентируется, а потому может изменяться и без вмешательства в текст Конституции.

Сегодня тема изменения порядка формирования правительства вновь становится актуальной. Более того, она обсуждается на самом высоком государственном уровне. Так, еще в 2003 году в своем Послании к Федеральному Собранию Президент РФ Владимир Путин сказал буквально следующее: «По итогам выборов в Госдуму может быть сформировано правительство, опирающееся на парламентское большинство».

Очевидно, что эта идея не могла быть реализована непосредственно после парламентских выборов 2003 года. Дело в том, что в странах, где существует традиция формировать правительство на основе парламентского большинства, это самое большинство создает либо одна партия, либо коалиция партий. В России же половина депутатов избирается от одномандатных округов, что, безусловно, не соответствует классической модели. Но, судя по тому, что в конце декабря 2004 года в первом чтении был принят проект федерального закона, предполагающего выборы депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам, это несоответствие вскоре будет устранено.

Таким образом, проблема формирования правительства парламентского большинства в рамках существующих правовых возможностей перестает быть умозрительной и переходит в сферу практической политики и юридической технологии. В связи с этим приобретает актуальность ряд вопросов, первый из которых можно сформулировать так:

Препятствует ли действующая Конституция России внедрению практики формирования правительства на основе парламентского большинства?

Начнем с того, что действующая Конституция не ограничивает Президента Российской Федерации в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. При этом Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства. Однако на практике Президент не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура будущего премьера должна быть одобрена большинством голосов депутатов Государственной Думы. Другими словами, Президент «должен принимать во внимание партийный состав Государственной Думы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса» 1 .

Этот вывод подтверждают конкретные примеры из российской политической практики. Как известно, в 1998 году после отставки правительства С.В.Кириенко Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С.Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса, Президент провел серию консультаций и в результате предложил Думе компромиссную кандидатуру Е.М.Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.

Добавим, что в случае отставки Правительства в связи с выражением ему недоверия Государственной Думой Президент оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что в подобной ситуации также необходим поиск компромиссной фигуры, поскольку сохранение конфликтной ситуации может привести к досрочному роспуску нижней палаты парламента и углублению политического кризиса.

Важность поиска согласия между Президентом и Государственной Думой при назначении Председателя Правительства неоднократно подчеркивал и Конституционный Суд РФ:

«Из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи ее со статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт «а»), 84 (пункт «б»), 103 (пункт «а» части 1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, <…> следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике» 2 . « Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция… устанавливает и для Президента Российской Федерации и для Государственной Думы соответствующие сроки (статья 111, части 2 и 3)» 3 .

Словом, «н еобходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом» 4 .

Отметим, что согласно Конституции РФ, существующее устройство российской политической системы уже предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (статья 117 часть 2), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 117 часть 3). В России сложилась модель «президентской республики с элементами парламентской формы». Идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве этой модели.

Таким образом, с правовой точки зрения не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент Российской Федерации может представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики.

Необходимо ли вносить изменения в Конституцию Российской Федерации для того, чтобы закрепить принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства?

Статья 71 (пункт «г») Конституции относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

В статье 76 (часть 1) Конституции закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Поскольку Правительство РФ в соответствии со статьей 110 Конституции является федеральным органом исполнительной власти, постольку установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции путем принятия (изменения) федерального конституционного закона 5 , а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

В статье 114 (часть 2) Конституции указано, что «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Может ли федеральный конституционный закон определять не только порядок деятельности, но и порядок образования Правительства?

В действующем федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержатся статьи «Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации» (ст. 7) и «Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» (ст. 9).

Таким образом, законодатель уже счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон нормы, касающиеся не только порядка деятельности Правительства и его полномочий, но также и порядка его формирования. Очевидно, что законодатель усмотрел нецелесообразным умножать акты, касающиеся одного и того же органа, а потому изложил статусные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве РФ в едином федеральном конституционном законе.

Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства Российской Федерации, не означает расширения предмета регулирования данного закона.

В статье 7 федерального конституционного закона «О Правительстве» дана отсылочная норма: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации». Между тем в Конституции урегулированы только ключевые этапы формирования Правительства:

– Президент РФ вносит кандидатуру Председателя
Правительства на согласование в Государственную Думу (статья 83
пункт «а»; статья 111 части 1, 2);

– Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое
согласие или несогласие (статья 103 часть 1 пункт «б»; статья 111
части 3, 4);

– вновь назначенный Председатель Правительства представляет на
утверждение Президенту России структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (статья 83, пункт «д»; статья 112).

Основной закон не регламентирует процедурные отношения, касающиеся как порядка отбора Президентом кандидатов на пост Председателя Правительства, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров. Подробности, конкретизирующие порядок участия Государственной Думы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции Российской Федерации, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы 6 .

Более того, в отечественной политической практике известны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства, которые вообще не были урегулированы никаким правовым актом. В частности, речь идет о так называемой процедуре «мягкого рейтингового голосования» по кандидатуре главы Правительства. Эта процедура зарекомендовала себя как один из способов достижения согласия между парламентом и Президентом РФ при выборе наиболее авторитетного претендента. Так, в 1992 году из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом Ельциным, на окончательное голосование ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов по результатам предварительного рейтинга. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента.

Исходя из вышеизложенного, правовая регламентация процедуры выбора Президентом кандидатов на пост Председателя Правительства, а также внесение в федеральный конституционный закон соответствующих уточнений и дополнений соответствуют Конституции Российской Федерации.

Существует ли возможность урегулировать процедуры формирования Правительства не только федеральным конституционным законом, но и иными нормативными правовыми актами?

Поскольку процедура выбора Президентом Российской Федерации кандидатур на пост Председателя Правительства для внесения в Государственную Думу не регламентирована (в Конституции такой нормы нет, а статья 114 пункт 2 формально устанавливает, что федеральный конституционный закон должен урегулировать лишь «порядок деятельности» Правительства), можно констатировать пробельность законодательства в этом вопросе.

Впрочем, рассматривая аналогичную правовую ситуацию, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации указал следующее:

«По смыслу статей 71 (пункт «г»), 72 (пункт «н»), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114)…

Как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности... Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1 Конституции Российской Федерации)» 7 .

Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 114) исключает возможность принятия Указов Президента, касающихся регламентации порядка деятельности Правительства РФ, поскольку в данной статье устанавливается необходимость принятия по этому вопросу именно федерального конституционного закона. Все же остальные вопросы (в том числе установление системы федеральных органов власти, определение порядка организации Правительства и пр.) могут быть урегулированы не только законом, но и Указом Президента Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона (федерального конституционного закона).

Применяется ли процедура вето Президента Российской Федерации при принятии поправок в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»?

Согласно нормам Конституции, право вето Президента Российской Федерации не предусмотрено и не может быть использовано при принятии поправок в федеральные конституционные законы в целом и в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в частности. Если федеральный конституционный закон (в том числе и закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон) будет принят палатами Федерального Собрания с соблюдением всех конституционных требований, Президент будет обязан его подписать и обнародовать.

Какие правовые последствия для возможностей формирования правительства парламентского большинства следуют из конституционного требования к действующему Правительству сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации?

Согласно статье 116 Конституции, «перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия».

Часть 1 статьи 35 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует эту конституционную норму следующим образом: «Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации».

Следовательно, любое Правительство, сформированное по итогам выборов в Государственную Думу, оказывается временным, поскольку обязано сложить полномочия перед вновь избранным Президентом 8 .

Что касается ситуации 2004 года, то согласно новой редакции федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 9 (ст. 5, ч. 2; ст. 82) дата выборов Президента Российской Федерации и день его вступления в должность оказались значительно «разнесенными» во времени. В результате президентские выборы в 2004 году состоялись 14 марта, а официальное вступление Президента в должность - 7 мая. Таким образом, конституционное требование о сложении Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом после его официального вступления в должность было реализовано спустя 5 месяцев после выборов депутатов Государственной Думы.

В случае, если правительство парламентского большинства формируется до выборов Президента, единственно возможным юридическим механизмом реализации новой модели является досрочная отставка действующего Правительства на основании части 3 статьи 117 Конституции РФ. Однако, если отставка Правительства инициируется Государственной Думой, а Президент Российской Федерации не согласится с этим решением, возможно возникновение кризисной ситуации, поскольку согласно части 3 статьи 109 Конституции Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания. Кроме того, как указывалось выше, такое Правительство объективно будет носить временный характер.

Единственная возможность исключить фактор «временности» правительства, формируемого на основе вновь избранного парламентского большинства, - это реализация новой модели непосредственно после окончания выборов Президента Российской Федерации. Период от момента избрания новой Государственной Думы до момента вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации может быть использован для проведения консультаций и окончательного формирования персонального состава правительства парламентского большинства.

Должен ли Председатель Правительства парламентского большинства формировать свой кабинет исключительно из депутатов фракций, составляющих парламентское большинство (входящих в коалицию), либо он может предлагать иных кандидатов?

Жестких требований выдвигать в состав Правительства парламентского большинства только депутатов победившей партии или коалиции не существует. Однако очевидно, что полностью избежать включения депутатов в состав нового Правительства невозможно, поскольку это нарушает идеологические принципы такой модели. Но поскольку федеральное законодательство прямо запрещает совмещение депутатами своего поста с работой в иных органах государственной власти, необходимо учитывать тот факт, что часть депутатов будет заведомо избираться на очень короткий срок - до формирования правительства парламентского большинства. Поэтому придется проводить довыборы на освободившиеся депутатские места.

Для того чтобы не тратить время и средства на организацию дополнительных выборов в Государственную Думу в связи с выбытием части вновь избранных депутатов для работы в Правительстве, необходимо предусмотреть, чтобы депутаты - предполагаемые члены будущего Правительства парламентского большинства избирались только по партийным спискам. В этом случае их уход из депутатского корпуса не потребует проведения новых выборов, - их место автоматически займут следующие по списку кандидаты от соответствующей партии. Кроме того, подобный порядок автоматически сохраняет сложившиеся количественные параметры парламентского большинства.

М ожно ли создать правительство парламентского большинства, если ни одной партии не удастся набрать абсолютное большинство голосов в новой Государственной Думе?

Правительство, которое образуют две или более политические партии, представленные в парламенте, принято называть коалиционным , хотя по сути оно является все тем же правительством парламентского большинства. Однако в отличие от однопартийного правительства парламентского большинства коалиционное правительство менее устойчиво, поскольку зависит от стабильности парламентской коалиции, поддержание которой требует гораздо больших усилий.

Коалиционное правительство - продукт парламентарной формы правления (хотя оно возможно и в президентской республике) и наличия в стране сложившейся партийной системы.

Коалиционное правительство создается путем соглашения нескольких политических партий, каждая из которых не имеет в парламенте абсолютного большинства. Поэтому коалиционных правительств практически не бывает при двухпартийной системе, поскольку одна из двух ведущих партий, как правило, опирается на необходимое большинство мандатов.

Однако случается и так, что шансы двух ведущих партий настолько уравновешены, что ни одна из них не может рассчитывать на твердое большинство в парламенте; тогда одна из них вступает в коалицию с небольшой третьей партией, предоставив ей как «оплату» несколько министерских постов. Такая ситуация в течение ряда лет существовала в ФРГ, где от позиции небольшой Свободной демократической партии зависела судьба правительства.

Подобные узкие правительственные коалиции отличаются стабильностью и устойчивостью, чего нельзя сказать о широких правительственных коалициях, в которых представлено несколько партий различной политической ориентации. Такие правительства подвержены частым сменам (например, на протяжении многих лет - в Италии), в них сильны внутренние противоречия. Формирующий такое правительство премьер-министр (обычно - лидер партии, имеющей наибольшую фракцию в парламенте) связан в подборе министров позицией участвующих партий.

Редко, но бывают ситуации, когда не самые крупные партийные фракции, объединившись, получают парламентское большинство и формируют коалиционное правительство в обход самой крупной партийной фракции.

Еще более редкий случай - так называемая большая коалиция , когда правительство образуют все политические партии, представленные в парламенте. В коалиционные правительства могут привлекаться независимые депутаты, но это не меняет того, что коалиционное правительство - это партийное правительство, сформированное по принципу представительства партий и их парламентских фракций.

Не является коалиционным правительство, члены которого принадлежат к различным партиям, но участвуют в правительстве в личном качестве, а не в итоге межпартийных договоренностей. К такой беспартийной модели ближе всего правительства, формировавшиеся в Российской Федерации после принятия Конституции 1993 года. 10

В настоящее время не существует актов, регламентирующих создание парламентской коалиции. Как решить эту проблему?

Для правовой регламентации вопросов создания и функционирования парламентской коалиции достаточно внести соответствующие дополнения в Регламент Государственной Думы: определить, в частности, «количественные параметры» коалиции, составляющей парламентское большинство, процедуры ее образования и деятельности. Технически же закрепить создание парламентской коалиции можно путем подписания фракциями (депутатскими группами) соглашения о создании коалиции, которое затем должно быть утверждено Постановлением Государственной Думы.

Что делать, если парламентская коалиция окажется неспособной договориться о кандидатуре Председателя Правительства?

Очевидно, что в этом случае Президент Российской Федерации вправе самостоятельно предложить «техническую» кандидатуру на пост Председателя Правительства.

При этом возможны два варианта действий.

Во-первых , отказаться от идеи коалиционного правительства в принципе. И установить, что процедура формирования Правительства парламентского большинства может быть реализована, только если одна партия (в крайнем случае, две способные к созданию коалиции партии) получит абсолютное большинство мест в парламенте. В противном случае сохраняется ныне действующий порядок образования Правительства: в соответствии с Конституцией (ст. 83 пункт «а»; ст. 111 часть 1), «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы».

Во-вторых , согласиться с возможностью существования коалиционного Правительства. Подробно описать в федеральном законодательстве и Регламенте Государственной Думы процедурные вопросы, касающиеся создания парламентской коалиции, ее участия в формировании Правительства, а также заранее урегулировать порядок действий Президента Российской Федерации и
Государственной Думы в случае, если парламентская коалиция не приходит к согласию по кандидатуре Председателя Правительства.

Например, согласно Конституции Греции, Президент Республики назначает Премьер-министром руководителя политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. В случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. Наконец, если депутаты парламента не могут прийти к единому мнению по кандидатуре Премьер-министра, Президент может назначить на этот пост лицо, которое, по заключению Совета Республики, может получить доверие Палаты.

Что происходит с правительством парламентского большинства, если парламент не принимает законов, предлагаемых правительством (т.е. фактически отказывает ему в доверии), либо если распадается парламентская коалиция?

Обычно во всех вышеперечисленных случаях происходит правительственно-парламентский кризис. В результате либо правительство уходит в отставку, либо досрочно распускается парламент (если глава государства не принимает отставку правительства). Таким образом, устанавливается система взаимной ответственности парламента и правительства парламентского большинства.

Юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях означает необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, поскольку в ней исчерпывающе изложены основания как для досрочного роспуска Государственной Думы, так и для отставки Правительства.

Для того, чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и правительства, необходимо внести в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции, либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы, Правительство обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии. В результате ситуация, выходящая за рамки действующей Конституции, будет «переключена» на стандартные процедуры, урегулированные конституционными нормами.

Существуют ли правовые ограничения самостоятельности Президента Российской Федерации при решении вопроса об отставке действующего Правительства?

Никаких правовых ограничений такого рода не существует, поскольку статья 117 часть 2 Конституции РФ гласит: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации».

«Отставка Правительства по решению Президента не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. <Хотя> раньше по закону о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента» 11 .

Другими словами, «при принятии решения об <отставке Правительства> Президент не связан никакими правовыми условиями. Конституция предоставляет ему право свободного усмотрения, исходя из роли, которая возложена на него статьей 80, - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» 12 . «И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит» 13 .

Означает ли законодательное утверждение процедуры формирования правительства на основе парламентского большинства возможность перехода России к парламентской республике?

Нет, в данном случае речь может идти лишь о некотором изменении баланса элементов президентской и парламентской модели в уже существующей в России смешанной, «полупрезидентской» форме правления.

«При этой форме правления пост президента замещается путем прямых общенациональных выборов, и избранный президент получает такую же легитимацию, как и парламент. Являясь главой государства, он не только осуществляет традиционные функции, свойственные этому институту, но и наделен широкими полномочиями по управлению страной: он назначает правительство, в той или иной степени руководит его деятельностью, правительство ответственно перед ним и может быть полностью (или отдельный член правительства) отправлено в отставку…

Однако в полупрезидентской республике правительство ответственно не только перед главой государства, но и перед парламентом; здесь, как правило, не может состояться правительство, не опирающееся на парламентское большинство, и возможна постановка вопроса о вотуме доверия правительству. В качестве противовеса президент имеет право роспуска парламента (правда, ограниченное некоторыми условиями), чего нет в президентской республике...

Конституция России 1993 года не называет Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, как предыдущая, но в целом расширяет его полномочия, в том числе в отношениях «президент - правительство». Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия парламента (Государственной Думы), но остальные министры назначаются Президентом без такого согласия; утверждения министров Государственной Думой не требуется. Не требуется и ее согласия на отставку Председателя Правительства по решению Президента, равно как и на отставку Правительства в целом и его отдельных членов. Однако одновременно, как и в парламентской республике, Правительство несет ответственность перед Государственной Думой, которая вправе в порядке определенной процедуры поставить вопрос о доверии Правительству и если в течение трехмесячного срока недоверие будет высказано дважды, Президент Российской Федерации должен либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу» 14 .

В существующих конституционных и правовых реалиях Правительство по-прежнему остается в более «выгодном» по сравнению с парламентом положении, располагает большим политическим маневром. Например, в случае конфликтов между Правительством и выдвинувшим его парламентским большинством, а также в случае возникновения прочного политического союза между Президентом и Правительством, парламент может быть распущен, а Правительство останется исполнять свои обязанности. Даже если записать в федеральном конституционном законе норму о том, что в случае досрочного роспуска парламента Правительство подает в отставку на основании статьи 117 часть 1 Конституции РФ, то, согласно статье 117 часть 5 оно все равно продолжает исполнять свои обязанности («В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства»).

Существует ли возможность перехода России к модели «классической» парламентской республики без изменения Конституции Российской Федерации?

Такой возможности нет, поскольку в Конституции содержится целая система мер, защищающих Президента РФ от возможных попыток ограничить его полномочия и свободу политического усмотрения.

Например, согласно Конституции, Президент Российской Федерации ничем не ограничен в своем праве решать вопрос об отставке Правительства. При этом Президент волен не согласиться с отставкой Правительства и распустить Государственную Думу. Впрочем, в ситуации, когда действует принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства, досрочный роспуск Государственной Думы будет означать и косвенную отставку Правительства, поскольку в этом случае возникнет необходимость формировать новое Правительство на основе нового парламентского большинства.

Примечания

1 - М.: Издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995. - С. 173.

2 См. пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.

3 См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.Витрука по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

4 См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Лучина по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (там же).

5 Например, можно внести необходимые изменения и дополнения в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ).

6 См. главу 17 «Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации» (ст.ст. 144 - 148) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года № 2134-П ГД (текст в редакции от 23 мая 2003 г.).

7 См. пункт 3 констатирующей части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ.

8 Выборы Президента Российской Федерации традиционно проходят после выборов депутатов Государственной Думы.

9 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ.

10 См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: Издательство БЕК, 1998. - С. 184 - 185.

11 См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Л.А.Окунькова. - М.: Издательство БЕК, 1994. - С. 365.

12 См. Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Общ. ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: «Юридическая литература», 1994. - С. 497 - 498.

13 См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996. - С. 479.

14 Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. - С.165 - 166.

ШАХРАЙ Сергей Михайлович,

заместитель руководителя аппарата Счетной палаты РФ,

директор НИИ системного анализа СП РФ

Правительства формируются двумя основными способами: парламентским и внепарламентским. Эти разновидности определяются формой правления.

Парламентский способ формирования правительства используется в государствах с парламентарной формой правления (парламентарная республика, парламентарная монархия, часто в смешанной республике). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.

Так, в Великобритании (парламентарной монархии) премьер-министром назначается (автоматически становится) лидер партии, получившей большинство мест в палате общин парламента. По его рекомендации глава государства (монарх) назначает остальных членов правительства.

Таким образом, формирование правительства на парламентской основе предполагает, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае если предлагаемый состав правительства или его глава не получает доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент и сформирует правительство.
Решающее значение при применении парламентской процедуры формирования правительства имеет расстановка политических сил в парламенте, так как правительство образуется по результатам парламентских выборов.

Парламентский способ формирования правительства применяется в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Швеция, Швейцария, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, и других.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, республиках смешанного типа и некоторых формах монархий.

Право на формирование правительства в президентских республиках имеет не парламент, а президент. Правительство формируется по результатам президентских выборов.

В президентских республиках парламент все же принимает участие в формировании центральной исполнительной власти. Президент США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти. Должность премьер- министра в США не предусмотрена. Кабинет состоит из глав департаментов, которые назначаются президентом «по совету и с согласия».

В республиках смешанного типа, в которых сочетаются элементы президентской и парламентарной республик, порядок формирования правительства сочетает элементы парламентского и внепарламентского методов. Так, статья 8 Конституции Франции 1958 г. закрепляет нормы о том, что Президент Республики назначает премьер-министра - главу правительства. Это его личное право. По предложению премьер-министра президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия. Однако, согласно ст. 20 Конституции Франции, правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом на условиях ст. 49 и 50 Конституции. «После обсуждения в Совете министров Премьер-министр ставит в Национальном собрании, вопрос об ответственности Правительства по его программе или, в случае необходимости, по декларации об общей политике.» (ч. 1 ст. 49 Конституции Франции 1958 г.). «Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства, то Премьер- министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставки Правительства» (ст. 50 Конституции Франции 1958 г.). Для формирования и нормальной работы правительство нуждается в доверии Национального собрания (нижней палаты парламента). Решение премьер-министра об отставке правительства должно быть связано с выражением недоверия Национального собрания правительству.